JURISPRUDENCE AIDES D’ÉTAT : Estimant que les autorités des États membres doivent s’en tenir à un contrôle purement formel de la condition tenant à l’effet incitatif des aides aux PME, requise par l’article 8, § 2, du règlement général d’exemption par catégorie, la Cour de justice dit pour droit que lesdites autorités ont l’obligation de récupérer l’aide illégale en présence d’une violation du critère de l’effet incitatif

Le 5 mars 2019, la Cour de justice de l'Union a rendu un arrêt dans l’affaire C-349/17 (Eesti Pagar AS contre Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium), laquelle a pour origine la demande de décision préjudicielle formée par la Cour d’appel de Tallinn en Estonie.

Prenant ses distances avec les conclusions de son avocat général qui avait estimé que les autorités des États membres étaient compétentes pour apprécier la méconnaissance du critère de l’effet incitatif d’une aide octroyée, notamment au regard des frais de dédit du contrat en cause, la Cour de justice de l’Union invite instamment les lesdites autorités à s’en tenir à un contrôle formel de la condition tenant à l’effet incitatif d’une aide octroyée, bref de s’assurer de la seule antériorité de la demande d’aide par rapport au début de la réalisation du projet ou de l’activité aidée.

Au cas d’espèce, le litige initial opposait une entreprise bénéficiaire d’une aide de 526 300 euros, octroyée en 2009 pour l’acquisition et l’installation d’une chaîne de production de pains, à la Fondation pour le développement de l’entreprise (EAS) et au ministère des Affaires économiques estonien. Plus précisément, le 28 août 2008, la requérante, Eesti Pagar, a conclu un contrat de vente aux termes duquel elle s’est engagée à acquérir une chaîne de production de pain moulé et de pain de mie. Ce contrat a pris effet après un premier versement de 5 % du prix convenu, intervenu le 3 septembre 2008.

Par ailleurs, Eesti Pagar a conclu, le 29 septembre 2008, un contrat de leasing et que, par la suite, les parties à ces deux contrats ont, le 13 octobre 2008, conclu un contrat de vente tripartite qui a pris effet à sa signature. Toutefois, Eesti Pagar n’a présenté sa demande d’aide que le 24 octobre 2008.

En 2014, EAS a décidé de récupérer auprès de l’entreprise bénéficiaire le montant de l’aide, majoré de 98 454 euros au titre des intérêts afférents à la période comprise entre la date du versement de l’aide et la date de la décision de récupération. Aux termes de cette décision, un contrôle ex post effectué au mois de décembre 2012 aurait révélé l’existence du contrat de vente conclu le 28 août 2008, soit avant la date à laquelle la demande d’aide a été présentée auprès d’EAS. La récupération serait justifiée par le fait que l’effet incitatif requis par l’article 8, § 2, du règlement général d’exemption par catégorie n’était pas démontré.

L’entreprise bénéficiaire de l’aide a introduit un recours contre cette décision de récupération, qui est remonté jusqu’à la Cour suprême estonienne, laquelle, après avoir annulé l’arrêt de la juridiction de renvoi, a décidé de lui renvoyer l’affaire.

En substance, la demande préjudicielle porte principalement, sur l’interprétation de l’article 8, § 2, du règlement (CE) n° 800/2008. À cet égard, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir dans quelles circonstances la « réalisation du projet ou de l’activité » permet de considérer que l’exigence d’un effet incitatif de la mesure est rempli et si l’autorité de l’État membre qui a octroyé l’aide est compétente pour apprécier sur le fond la question de savoir si l’aide revêt un effet incitatif. En deuxième lieu, la demande préjudicielle porte sur l’obligation incombant aux États membres de récupérer des aides illégales ; troisièmement, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur le principe général du droit de l’Union de la confiance légitime ; quatrièmement, sur le délai de prescription applicable à la récupération par un État membre d’une aide illégale ; et, cinquièmement, sur l’obligation incombant aux États membres de réclamer des intérêts lors de la récupération d’une aide illégale.

Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi demandait, en substance, si l’article 8, § 2, du règlement n° 800/2008 doit être interprété en ce sens que la « réalisation du projet ou de l’activité », au sens de cette disposition, a débuté lorsqu’une première commande d’équipements destinés à ce projet ou à cette activité a été effectuée au moyen de la conclusion d’un contrat de vente avant la présentation d’une demande d’aide, si bien qu’une aide ne saurait être réputée avoir eu un effet incitatif au sens de ladite disposition, ou si, en dépit de la conclusion d’un tel contrat, les autorités nationales compétentes doivent vérifier si, eu égard au montant des frais de dédit du contrat, l’exigence d’effet incitatif, au sens de la même disposition, est ou non satisfaite.

La Cour de justice commence par opéré un utile rappel du fait que le système de contrôle des aides d’État repose sur l’obligation de notification préalable de chaque mesure tendant à instituer ou à modifier une aide nouvelle, qui s’impose aux États membres en vertu des traités (pt. 56-58). En pratique, si une mesure d’aide adoptée par un État membre remplit les conditions pertinentes prévues par le règlement n° 800/2008, cet État membre peut se prévaloir de l’exemption de son obligation de notification. À l’inverse, les aides d’État qui ne sont pas couvertes par le même règlement restent soumises à l’obligation de notification(pt. 59). Par suite, estime la Cour, en tant que tempérament à la règle générale que constitue l’obligation de notification, les dispositions du règlement n° 800/2008 et les conditions prévues par celui-ci doivent être entendues de manière stricte (pt. 60). Dès lors, les objectifs consistant à assurer une surveillance efficace des règles de concurrence en matière d’aides d’État, à simplifier la gestion administrative et à augmenter la transparence et la sécurité juridique, tout comme l’impératif d’assurer une application cohérente à travers l’Union des conditions d’exemption prévues, requièrent que les critères pour l’application d’une exemption soient clairs et simples à appliquer par les autorités nationales (pt. 61). Or, aux termes de l’article 8, § 2, du règlement n° 800/2008, les aides accordées aux PME, couvertes par ce règlement, sont réputées avoir un effet incitatif si, avant le début de la réalisation du projet ou de l’activité en question, le bénéficiaire a présenté une demande d’aide à l’État membre concerné (pt. 62). À cet égard, l’antériorité de la demande d’aide par rapport au début de l’exécution du projet d’investissement constitue un critère simple, pertinent et adéquat permettant à la Commission de présumer l’effet incitatif de l’aide projetée (pt. 64). Or, puisqu’aucun élément du règlement n° 800/2008 ne tend à indiquer que la Commission aurait, par l’adoption de ce règlement, eu l’intention de transférer aux autorités nationales la tâche de vérifier l’existence ou non d’un effet incitatif réel, le rôle desdites autorités se limite, estime la Cour, à vérifier si la demande d’aide a été présentée avant le début de la réalisation du projet ou de l’activité en question et, pour cette raison, si l’aide doit ou non être réputée avoir un effet incitatif (pt. 67). En somme, les autorités nationales doivent s’en tenir à un contrôle purement formel de la condition tenant à l’effet incitatif d’une aide octroyée, à savoir le seul constat de l’antériorité de la demande d’aide par rapport au début de l’exécution du projet d’investissement (pt. 70). En effet, insiste la Cour, l’existence ou non d’un effet incitatif réel de l’aide en cause ne saurait être considérée comme étant un critère clair et simple à appliquer par les autorités nationales, dès lors que, notamment, sa vérification requerrait d’effectuer, au cas par cas, des appréciations économiques complexes (pt. 68). Ainsi, le règlement n° 800/2008 confère aux autorités nationales non pas la mission de vérifier l’existence ou non d’un effet incitatif réel de l’aide en cause, mais celle de vérifier si les demandes d’aides qui leur sont soumises remplissent ou non les conditions prévues à l’article 8 de ce règlement et permettant de considérer que des aides sont réputées avoir un caractère incitatif (pt. 69). Il s’ensuit que, dans une situation telle que celle en cause au principal, la mission des autorités nationales se limite, s’agissant de la condition prévue à l’article 8, § 2, du règlement n° 800/2008, à vérifier si c’est bien avant la première commande d’équipements au moyen de la conclusion d’un engagement juridiquement contraignant que le bénéficiaire potentiel a présenté sa demande d’aide (pt. 74). En pratique, si un contrat d’achat d’équipements conclu sous condition de l’obtention de l’aide à demander peut être considéré comme n’étant pas un engagement juridiquement contraignant, en vue de l’application de l’article 8, § 2, du règlement n° 800/2008, il n’en va pas de même d’un tel engagement inconditionnel, lequel doit, en principe, être considéré comme étant juridiquement contraignant quels que soient les éventuels frais de dédit du contrat (pt. 76). Dès lors, conclut la Cour, si Eesti Pagar avait pris, avant la présentation de sa demande d’aide le 24 octobre 2008, des engagements inconditionnels et juridiquement contraignants, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, elle ne saurait être considérée, quels que soient les frais de dédit de ces contrats, comme étant inéligible au régime d’aide en cause au principal (pt. 81).

Par sa deuxième question préjudicielle et la seconde partie de sa quatrième question, que la Cour a examinées conjointement, la juridiction de renvoi demandait, en substance, si le droit de l’Union devait être interprété en ce sens qu’il incombe à l’autorité nationale de récupérer de sa propre initiative une aide qu’elle a octroyée en application du règlement n° 800/2008 lorsqu’elle constate, par la suite, que les conditions posées par ce règlement n’étaient pas remplies et s’interroge quant au fondement juridique sur lequel une telle récupération doit reposer lorsque l’aide a été cofinancée à partir d’un fonds structurel.

Aux termes du présent arrêt, la Cour de justice répond par l’affirmative à ces interrogations. Rappelant que, si une aide a été octroyée en application du règlement n° 800/2008 alors que les conditions posées pour bénéficier d’une exemption au titre de ce règlement n’étaient pas remplies, ladite aide l’a été en violation de l’obligation de notification et doit, partant, être considérée comme étant illégale (pt. 87), elle en déduit qu’il incombe aux juridictions nationales de garantir que toutes les conséquences d’une violation de l’article 108, § 3, dernière phrase, TFUE sont tirées, conformément à leur droit national, notamment en ce qui concerne tant la validité des actes d’exécution que le recouvrement des soutiens financiers accordés au mépris de cette disposition (pt. 89). Ainsi, lorsqu’une autorité nationale constate qu’une aide qu’elle a octroyée en application du règlement n° 800/2008 ne remplit pas les conditions posées pour bénéficier de l’exemption prévue par ce règlement, il lui incombe de récupérer de sa propre initiative l’aide illégalement octroyée (pt. 92). Quant au fondement juridique d’une telle récupération, il relève de l’article 108, § 3, TFUE, qui impose aux autorités nationales de récupérer de leur propre initiative les aides qu’elles ont octroyées, notamment en appliquant à tort le règlement n° 800/2008 (pt. 94).

Pour le reste, la Cour répond à la troisième question préjudicielle sur la confiance légitime que l’autorité de l’État membre qui décide d’octroyer une aide en considérant à tort qu’elle répond aux conditions de l’exemption par catégorie octroie de ce fait une aide illégale et ne peut créer une confiance légitime à l’égard du bénéficiaire de cette aide. Le fait qu’elle ait eu préalablement connaissance du non-respect d’une de ces conditions, voire ait mal conseillé le bénéficiaire, est à cet égard non pertinent. (pt. 106). En effet, une autorité nationale octroyant une aide en application du règlement n° 800/2008 ne saurait être considérée comme étant investie de la compétence de prendre une décision définitive concluant à l’absence d’obligation de notifier l’aide demandée à la Commission, au titre de l’article 108, § 3, TFUE (pt. 101). En outre, lorsqu’une autorité nationale octroie une aide en appliquant à tort le règlement n° 800/2008, elle le fait en méconnaissance tant des dispositions de ce règlement que de l’article 108, § 3, TFUE (pt. 103). De fait, le principe de protection de la confiance légitime ne peut être invoqué à l’encontre d’une disposition précise d’un texte de droit de l’Union et que le comportement d’une autorité nationale chargée d’appliquer le droit de l’Union, qui est en contradiction avec ce dernier, ne saurait fonder, à l’égard d’un opérateur économique, une confiance légitime à bénéficier d’un traitement contraire au droit de l’Union (pt. 104).

Sur la quatrième question préjudicielle concernant le délai de prescription applicable, la Cour, relevant que l’application en cas de récupération d’une aide par une autorité nationale, d’un délai de prescription inférieur à dix ans prévu par un autre règlement que le règlement n° 659/1999 ou par la législation nationale n’empêcherait pas la Commission d’adopter une décision de récupération de cette aide, estime que le délai de prescription applicable à la récupération de l’aide illégale en cause par l’autorité de l’État membre est de quatre ans, tel que le prévoit l’article 3, § 1, premier alinéa, du règlement n° 2988/95, pour autant que les conditions d’application dudit règlement sont réunies (pts. 127-128).

Enfin, sur la cinquième question préjudicielle concernant l’obligation pour une autorité nationale de réclamer des intérêts, la Cour parvient à la conclusion qu’en cas de récupération d’une aide illégale par une autorité nationale, les intérêts que celle-ci décide d’y ajouter doivent être calculés selon le droit national applicable (pt. 135), sous réserve du respect des principes d’équivalence et d’effectivité du droit de l’Union (pt. 137). Cela implique que, si la récupération de l’aide illégale doit s’effectuer conformément aux règles du droit national applicable, il n’en demeure pas moins que l’article 108, § 3, TFUE exige que ces règles assurent une récupération intégrale de l’aide illégale et que, partant, il soit notamment ordonné au bénéficiaire de celle-ci le paiement d’intérêts au titre de l’ensemble de la période durant laquelle il a bénéficié de cette aide et à un taux égal à celui qui aurait été appliqué s’il avait dû emprunter le montant de l’aide en cause sur le marché au cours de ladite période (pt. 141).